Alex Bodry: “Le Luxembourg est-il enfin prêt pour l’adoption d’une nouvelle Constitution?”

Neiegkeeten, Tribune libre

Le débat autour d’une refonte de notre loi fondamentale remonte aux années 1980. Longtemps repoussée par les forces conservatives de tous bords l’idée a fait son chemin, surtout après l’instauration en 1996 d’un contrôle de la constitutionnalité des lois par une Cour constitutionnelle.

Un tel projet d’un nouvel ordonnancement de la Constitution et d’une modification plus substantielle du texte en vigueur a été facilité par la mise en place d’un nouveau système de révision constitutionnelle à travers une loi du 19 décembre 2003. Il ne faut plus passer par une procédure rigide impliquant une déclaration préalable des dispositions révisables et une dissolution de la Chambre des députés. La Chambre, en tant que pouvoir constituant, dispose enfin du temps et de la plénitude des compétences indispensables pour mener à bien un projet d’une telle envergure.

Malgré de multiples révisions ponctuelles de notre Constitution de 1868, en majeure partie copiée de la Constitution belge de 1831, il est indéniable que notre loi fondamentale comporte une nombre relativement important d’imprécisions et d’incohérences qui rendent nécessaire une refonte globale du texte.

Il faut rapprocher la Constitution de la réalité politique et sociale. Rappelons qu’une Constitution constitue un élément fondateur de tout Etat. Il s’agit de la norme suprême dans l’ordre juridique national. Elle se situe au sommet de la hiérarchie des normes juridiques d’un Etat, toutes les lois et règlements devant s’y conformer.

La Constitution définit les institutions de l’Etat et fixe leurs missions, leur fonctionnement et les relations qui existent entre elles. Enfin, la Constitution détermine les droits et les libertés des citoyens.

S’attaquer à réécrire un texte d’une telle importance pour en faire une révision complète peut paraître téméraire. Ceci d’autant plus que la Chambre des députés a dès le début pris résolument la direction de l’opération.

La révision constitutionnelle est, en effet, au Luxembourg un des seuls domaines de législation où le Parlement exerce effectivement son droit d’initiative. Le gouvernement reste traditionnellement plutôt en retrait dans le domaine constitutionnel.

Le projet de révision initial (document parlementaire n°6030) a été déposé le 21 avril 2009 par le député Paul-Henri Meyers en sa qualité de président de la commission des Institutions et de la Révision constitutionnelle. Auparavent ce texte a été préparé en commission pendant quatre ans.

A la suite de différents avis et notamment de l’excellent avis du Conseil d’Etat du 6 juin 2012, les travaux en commission parlementaire ont repris à un rythme soutenu.

Depuis le dépôt de la proposition, la commission compétente, dont j’ai pris la présidence depuis décembre 2013, a tenu pas moins de 148 réunions consacrées en totalité ou partiellement à la révision globale de notre Constitution.

Ces travaux n’ont été interrompu que pour évoquer d’autres projets de loi ou propositions de révision entrant dans son champ de compétence.

Le 7 juin 2015 a eu lieu un référendum sur trois questions liées à l’élaboration d’une nouvelle Constitution : les idées de l’élargissement du droit de vote actif aux jeunes à seize ans et aux résidents non-luxembourgeois pour les élections législatives ont été repoussé à une large majorité. Il en a été de même de l’idée de limiter la durée des mandats des membres du Gouvernement à une période en continue de dix ans.

Préalablement à cette consultation populaire la commission avait achevé la phase d’examen des avis et proposé un train d’amendements impressionnant comptant des modifications à 69 articles de la proposition de révision. Vue l’ampleur des changements opérés par rapport à la Constitution en vigueur il a été décidé de désigner la proposition comme proposition de révision portant instauration d’une nouvelle Constitution.

On est ainsi passé progressivement du stade d’une modification substantielle et d’un nouvel ordonnancement de la Constitution à un texte qui s’apparente à une nouvelle Constitution, même si une bonne moitié des articles de la Constitution en vigueur sont restés pratiquement inchangés. Tout comme les quatre textes constitutionnels précédents (1841, 1848, 1856 et 1868) la proposition de la nouvelle Constitution n’opère pas un changement brutal, une cassure avec le texte constitutionnel qu’elle entend remplacer.

Comme s’était toujours le cas dans notre histoire constitutionnelle, elle reprend une partie des dispositions anciennes tout en modifiant d’autres et en ajoutant une série de dispositions complémentaires.

Le texte proposé n’est pas l’expression d’une rupture, d’un changement radical de régime, mais le fruit d’une lente évolution. Il s’agit d’un texte moderne, dépoussiéré des réminiscences du 19e siècle. Des pratiques institutionnelles et des coutumes constitutionnelles y sont incorporées. Le pays légal rejoint enfin le pays réel. La liste des droits et libertés garantis par la loi fondamentale est élargie. La dignité humaine y est affinée avec force.

La langue luxembourgeoise, le drapeau rouge-blanc-bleu et l’hymne national font leur entrée dans la nouvelle Constitution.

Le concept d’une initiative populaire y est consacré. La participation des citoyens avec hearing mené en 2016 a conduit à des avances supplémentaires qui ont enrichi le texte initial. Je mentionne à titre d’exemple les droits des enfants et la protection des animaux.

C’est surtout les dispositions relatives au Grand-Duc, chef de l’Etat qui connaissent les modifications formelles les plus voyantes, même si en réalité, les choses ne vont guère changer.

Le Chef de l’Etat reste désormais cantonné dans la sphère du pouvoir exécutif qu’il exerce conjointement avec le Gouvernement. Il exerce une fonction essentiellement symbolique et protocolaire.

La responsabilité politique des actes du Grand-Duc est assumée par les membres du Gouvernement. C’est la Constitution qui déterminera les règles relatives à l’accès et à la déchéance de la fonction du Chef de l’Etat et non un pacte de famille qui remonte au 18e siècle.

En tant que «démocratie parlementaire», le Luxembourg se doit de fixer dans sa Loi fondamentale les mécanismes du vote de confiance et de censure au Gouvernement et les conditions qui peuvent conduire à une dissolution du Parlement. La fonction du Premier Ministre, clé de voûte de notre Gouvernement, est ancrée dans le nouveau texte.

D’autres nouveautés concernent la consécration de l’indépendance des magistrats du Parquet et la création d’un Conseil national de la justice. Les effets des décisions de la Cour constitutionnelle seront désormais absolus, alors qu’ils sont actuellement relatifs, c’est-à-dire circonscrits à l’affaire soumise à la justice.

La proposition de révision contient bien d’autres idées auxquelles il importe de revenir en temps utile. Pour l’heure il y a lieu de constater que le texte arrêté dans sa version d’avril 2018 recueille l’assentiment d’une très forte majorité au sein de la commission parlementaire compétente.

Le fait d’avoir désigné quatre co-rapporteurs issus des rangs de tous les groupes politiques actuellement représentés à la Chambre des députés, souligne la volonté de porter ce projet commun, commencé il y a treize ans, à bon port.

Il s’agit évidemment d’un texte de compromis permettant une large adhésion de la part du Parlement qui va bien au-delà des majorités gouvernementales changeantes en fonction.

La Constitution représente la stabilité, la continuité, l’idéal par rapport aux fluctuations politiques du moment.

Le projet de rapport sur la nouvelle Constitution sera fin prêt début juin 2018. Le texte de révision pourrait même être voté par la Chambre des Députés avant l’été. Un des partis soutenant le texte a refusé de s’engager dans cette voie. Dont acte!

C’est un pari risqué alors que la période post-électorale peut nous amener à de nouvelles interrogations, de remises en cause du compromis passé qui risqueront de faire tomber le bel édifice prudemment construit pendant de longues années.

On ne peut qu’espérer ardemment que toutes les forces politiques responsables s’engageront à continuer la procédure de révision avec diligence en laissant évidemment l’espace nécessaire à un débat public de qualité.

Le vote, avant la fin de la présente période législative, d’une résolution solennelle du Parlement exprimant cette volonté commune de faire aboutir le processus menant à une nouvelle Constitution dans des délais raisonnables, serait un signal fort pour l’avenir. Mais même cette idée non-partisane ne semble trouver grâce aux yeux du principal parti d’opposition. Dommage!

Après un premier vote à majorité qualifiée à la Chambre des députés probablement dans l’année qui suit les élections, il faudra à mon avis soumettre le texte pour adoption définitive aux électeurs.

Ce référendum, remplaçant le second vote du Parlement, est expressément prévu par l’article 114 de notre Constitution. Il est obligatoire si quinze députés au moins le demandent ou s’il est réclamé par 25.000 électeurs.

Avec quels arguments la Chambre des députés refuserait-elle ce droit aux citoyens ?

Un référendum serait de mise pour une révision ponctuelle, mais serait superflu, inutile lorsqu’il s’agit de doter le pays d’une nouvelle Constitution ?

Tous les partis représentés au Parlement s’étaient engagés en 2013 à suivre la voie du référendum constitutionnel.

Quelles raisons objectives les pousseraient aujourd’hui à changer d’avis ?

Le risque de perdre dans une consultation populaire ne peut être avancé sérieusement.

Il ne faut pas avoir peur du référendum même si cette forme de participation citoyenne comporte des aléas et des risques.

Dans ce cas précis, la décision d’organiser un référendum décisionnel n’est pas polluée par des arrière-pensées politiciennes ou des tentations plébiscitaires. Il s’agit de l’application pure et simple d’une disposition de la Constitution qui prévoit ce mécanisme de décision référendaire.

D’une part, la question d’identité de l’institution ou des partis politiques qui sont à l’origine de l’initiative ne se pose pas de la même façon que pour les référendums politiques organisés sur la base de l’article 51(7) de la Constitution. D’autre part, la proposition soumise au vote émane d’une constellation peu ordinaire de partis qui sont dans la majorité et dans l’opposition, une initiative transpartis.

Le risque de voir transformer le vote en une question de confiance ou de défiance pour le Gouvernement en place est pratiquement inexistant.

Au 21e siècle, le vote sur une Constitution, même dans une démocratie représentative, ne saurait ignorer la volonté du peuple souverain. Le texte approuvé à la majorité de deux tiers par les députés gagne en force, en légitimité, s’il trouve aussi l’approbation d’une majorité d’électeurs.

Je reste convaincu que malgré certaines faiblesses que d’aucuns ne manqueront pas de mettre en épingle, le projet de la nouvelle Constitution, en comparaison avec celle actuellement en vigueur, n’échouera pas lors du référendum. Garder une Constitution en partie dépassée par la réalité ou se doter d’une Loi fondamentale modernisée, complétée et construite sur une recherche raisonnée d’un consensus national ?

C’est ce choix, et ce choix seul, qui se présentera aux électeurs lors du référendum. Faisons confiance au sens du jugement des citoyens!